Целесообразна ли замена платы за НВОС экологическим налогом?

С 1 января 2020 года плата за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") может быть заменена экологическим налогом. Подготовленный Минфином России законопроект1 о дополнении Налогового кодекса соответствующей главой активно обсуждается экспертным сообществом – только на площадке ТПП РФ в октябре были проведены два посвященных этой теме мероприятия. Значительное количество замечаний и предложений по доработке законопроекта поступило в ходе его публичного обсуждения на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (завершилось 31 августа). Посмотрим, в чем министерство видит пользу замены платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – плата за НВОС) экологическим налогом и какие риски для предпринимателей, по мнению экспертов, такая механическая, по сути, замена может повлечь.

Обоснование необходимости введения налога
Весной текущего года, напомним, глава Правительства РФ Дмитрий Медведев поручил Минфину России совместно с Минэкономразвития России и другими заинтересованными органами исполнительной власти подготовить законопроект о включении в НК РФ неналоговых платежей, имеющих квазиналоговый характер (резолюция от 16 марта 2018 г. № ДМ-П13-10пр). Однако, как отметила директор Департамента доходов Минфина России Елена Лебединская в ходе состоявшегося 31 октября в ТПП РФ в рамках XIV Всероссийского налогового форума круглого стола, посвященного перспективам введения экологического налога, обсуждения этой темы на заседаниях специально созданной рабочей группы по вопросам неналоговых платежей показали нецелесообразность разработки единого рамочного закона, поскольку все взимаемые платы очень разные. Поэтому включение в НК РФ платежей, обладающих признаками налогов, будет происходить на основании отдельных федеральных законов, и законопроект об экологическом налоге – один из первых соответствующих проектов.

В сопроводительных материалах к законопроекту отмечается, что в настоящее время плата за НВОС взимается недостаточно эффективно, вследствие чего финансирование государственных экологических программ осуществляется за счет иных доходов федерального и региональных бюджетов. Введение экологического налога, по прогнозам Минфина России, позволит увеличить объем поступающих в бюджет платежей природопользователей, необходимых для реализации государственной политики в области экологии, за счет применения предусмотренных налоговым законодательством механизмов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов.

Эксперты не отрицают наличия проблем в области администрирования платы за НВОС. Одна из них – неполнота базы данных о хозяйствующих субъектах, являющихся по закону ее плательщиками. Как отметил заместитель председателя Комитета МТПП по проблемам экологии и природопользования Владимир Аленцев, в одном из типовых субъектов РФ в прошлом году только 4% зарегистрированных предприятий и организаций представляли отчетность в Росприроднадзор и еще 7% – в региональное министерство экологии, таким образом, 89% юридических лиц находились вообще вне зоны контроля со стороны природоохранных структур. Таким образом, можно предположить, что замена платы за НВОС экологическим налогом действительно сможет повысить эффективность администрирования за счет более полного охвата потенциальных плательщиков (так как ФНС России обладает всей необходимой информацией о деятельности хозяйствующих субъектов), что, кстати, устранит и существующую несправедливость по отношению к ответственным природопользователям, добросовестно вносящим плату за НВОС, и наличия у налоговой службы инструментария для взыскания налогов.

В то же время нельзя не отметить, что законопроект предусматривает довольно непростую процедуру: декларация по экологическому налогу представляется в налоговый орган по месту нахождения предприятия или организации, однако содержащиеся в ней данные об объемах произведенного негативного воздействия на окружающую среду должны быть подтверждены территориальным органом Росприроднадзора (сейчас, напомним, декларация о плате за НВОС представляется в Росприроднадзор, он контролирует правильность исчисления платы, полноту и своевременностью ее внесения (п. 5 ст. 16.4, ст. 16.5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; далее – закон об охране окружающей среды)). Такая схема, с одной стороны, позволит избежать проблем с представлением недостоверной отчетности в налоговую, сотрудники которой не обладают, по крайней мере пока, необходимой квалификацией для оценки поданной декларации в части правильности исчисления объемов негативного воздействия, отмечают эксперты. С другой – это существенно усложнит процедуру подачи декларации для плательщиков: своевременность ее представления в налоговую напрямую будет зависеть от оперативности согласования данных с Росприроднадзором (причем само ведомство, вероятно, столкнется с проблемой нехватки кадров для проверки документов в связи с предполагаемым увеличением количества плательщиков). В связи с этим представляется необходимым как минимум определить порядок такого согласования и механизм взаимодействия двух ведомств.

Кроме того, неоднозначную реакцию экспертного сообщества вызвал обозначенный в сопроводительных материалах к законопроекту тезис о том, что введение экологического налога и его эффективное администрирование позволит увеличить объем поступлений в бюджет, поскольку, во-первых, стремление к увеличению общего размера взыскиваемых сумм не согласуется с главной задачей природоохранной деятельности в целом – минимизировать негативное воздействие на окружающую среду (при снижении воздействия общий объем платы за него тоже должен снижаться). Во-вторых, увеличение размера поступлений вовсе не гарантирует, что на природоохранные мероприятия будет направляться больше средств, поскольку никаких положений об обязательности их расходования именно на эти цели в законопроекте не содержится.

Стоит отметить, что действующим законодательством целевое расходование платы за НВОС тоже не предусмотрено (ст. 16 закона об охране окружающей среды), величину расходов на природоохранные мероприятия определяют региональные и муниципальные власти. В некоторых субъектах РФ, как отметил директор Департамента финансово-экономического обеспечения Минприроды России Роман Земцов, существует договоренность о направлении всего объема платы за НВОС на соответствующие цели. В то же время в бюджет, помимо этого платежа, поступают штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды, а также средства, взыскиваемые по судебным искам о возмещении вреда окружающей среде. "Когда на северах до 40% местных бюджетов формируются за счет экологических штрафов, нет заинтересованности в том, чтобы экология не страдала, – подчеркнул управляющий партнер юридической компании "Пепеляев Групп" Сергей Пепеляев. – Где бы ни были платежи: в НК РФ, в любом другом нормативном акте – самая большая проблема – это отсутствие целевого использования. Пока экологические поступления будут рассматриваться как ординарные доходы бюджета и тратиться на что угодно, проблема причинения вреда окружающей среде не решится". Наиболее оптимальным способом реализации целевого использования указанных средств эксперт считает создание целевых экологических фондов. Начальник отдела экономики природопользования Департамента финансово-экономического обеспечения Минприроды России Ольга Фильченкова напомнила, что министерство еще во исполнение поручения, данного по итогам посвященного реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды заседания президиума Госсовета в 2010 году, подготовило предложения о создании экологических фондов, причем в разных вариантах: в виде бюджетного фонда (по аналогии с дорожным) или некоммерческой организации, но Минфин России не поддержал ни одно из них, и пока позиция министерства по данному вопросу не изменилась.

В настоящее время, по словам Романа Земцова, в Минприроды России обсуждается возможность "окрашивания" поступающих в местные бюджеты средств, что в принципе делает возможным закрепление обязательства об их приоритетном использовании для финансирования соответствующих мероприятий. В поддержку необходимости целевого использования поступающих в бюджеты сумм платежей за оказанное на окружающую среду воздействие выступили также представители Минэкономразвития России, Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии, Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, региональные уполномоченные по защите прав предпринимателей и др. Однако Минфин России все же не поддерживает прямое закрепление правила о целевом расходовании этих средств. "Я согласна с тем, что деньги, поступающие в бюджет в связи с негативным воздействием на окружающую среду, должны в том числе использоваться на ее восстановление. Но это воля субъекта: принимать экологическую программу и финансировать ее в соответствии с тем ущербом и с теми платежами, которые есть в регионе, или в большем объеме (думаю, много где расходы на восстановление окружающей среды больше, чем все поступающие платежи). Так что нужно подумать, в какой форме целевая направленность должна быть зафиксирована, и я не уверена, что это должно быть прямое закрепление в Бюджетном кодексе РФ", – пояснила Елена Лебединская.

Возможные риски для плательщиков
Введение экологического налога предполагает, разумеется, возможность применения к его плательщикам всех предусмотренных НК РФ мер ответственности: начисления пеней, штрафов, принудительного исполнения обязанности по уплате налога путем списания средств со счета налогоплательщика – вплоть до уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов (ст. 198, ст. 199 Уголовного кодекса). Как отмечают эксперты, ошибки при расчете платы за НВОС сейчас возникают не всегда по вине плательщиков: с 1 января 2016 года порядок определения платежной базы и исчисления платы существенно изменился, а некоторые подзаконные акты, необходимые для реализации новых требований (введенных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ; далее – Закон № 219-ФЗ), не приняты до сих пор. Ряд экспертов уверены, что увеличение ответственности в связи с введением экологического налога может еще более обострить эту проблему, поэтому считают, что заменять плату за НВОС экологическим налогом можно только после того, как предусмотренные Законом № 219-ФЗ нововведения заработают в полной мере. Минфин России, напротив, считает обоснованным принятие законопроекта об экологическом налоге именно в рамках проводимой реформы природоохранного законодательства. "У нас нет никакого желания резко увеличивать ответственность, применять к предпринимателям репрессивные меры", – отметила Елена Лебединская, подчеркнув, что на последней встрече рабочей группы по неналоговым платежам было поддержано предложение об установлении переходного периода, в течение которого к плательщикам экологического налога не будут применяться меры ответственности.

Другое неблагоприятное для предпринимателей положение законопроекта касается зачета затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Действующим законодательством предусмотрено, что такие расходы лица, обязанного вносить плату за НВОС, вычитаются из суммы платы (п. 11 ст. 16.3 закона об охране окружающей среды). Согласно же законопроекту налогоплательщику будет предоставлено право уменьшить налог на размер произведенных в соответствующем налоговом периоде расходов, связанных с проведением мероприятий по снижению негативного воздействия, но предельная величина налогового вычета сможет составить не более 70% от суммы налога. По мнению генерального директора ООО "Юридический центр промышленной экологии" Дмитрия Мишукова, невозможность полного зачета понесенных затрат существенно снижает интерес предприятий к вложению значительных сумм в реализацию эффективных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Кроме того, в законопроекте указывается на обязательность зачисления в бюджет недоимок по плате за НВОС, образовавшихся до введения экологического налога, но ничего не говорится о возврате или зачете в счет будущего отчетного периода излишне уплаченных сумм. Тем не менее Минфин России, по словам Елены Лебединской, согласен с мнением профессионального сообщества о том, что переплаты должны учитываться при исчислении нового налога, и прямое указание на это должно появиться в законопроекте.

Стоит отметить, что Минприроды России предлагает изменить действующий порядок определения размера квартального авансового платежа, который заключается в том, что лицо, обязанное вносить плату за НВОС, по истечении каждого квартала уплачивает 1/4 суммы платы за НВОС за предыдущий год (п. 3 ст. 16.4 закона об охране окружающей среды), в связи с чем и возникают переплаты, так как объемы воздействия и, соответственно, платежная база в текущем и прошедшем годах могут существенно отличаться (например, если в прошлом году произошел сверхнормативный выброс загрязняющих веществ, а в этом году объем выбросов – в пределах нормы или и вовсе снизился в связи с модернизацией производства и т. д.). Законопроект2, предусматривающий три способа расчета авансовых платежей, в том числе на основе данных о фактически оказанном за прошедший квартал негативном воздействии, что в принципе исключает возможность возникновения излишне уплаченных сумм, по словам Романа Земцова, уже согласован со всеми заинтересованными ведомствами, и министерство рекомендовало Минфину России закрепить аналогичные способы расчета авансовых платежей (по налогу) в законопроекте об экологическом налоге.

Еще одно спорное положение законопроекта – необоснованное и даже дискриминационное, по мнению экспертного сообщества, – предусматривает, что объектом налогообложения не является негативное воздействие, оказываемое на окружающую среду при осуществлении деятельности, которая финансируется бюджетами всех уровней. "Зачем эта норма? Бюджетные учреждения в принципе являются объектами IV категории [оказывающими минимальное негативное воздействие на окружающую среду (ст. 2 закона об охране окружающей среды). – ГАРАНТ.РУ], с которых не взимается плата за НВОС. Если же речь идет о таких объектах, как госкомпании или ГУПы, может встать справедливый вопрос о конституционности положения, освобождающего их от налога", – отметил заместитель начальника Управления конституционных основ публичного права КС РФ Константин Байгозин.

Более того, в законопроекте указано, что плательщиками экологического налога могут быть признаны физические лица, что, по мнению экспертов, недопустимо, так как налог призван заменить плату за НВОС, а она взимается только с ИП и юридических лиц (п. 1 ст. 16.1 закона об охране окружающей среды).


***
Как видно, даже самые общие замечания экспертов к законопроекту весьма существенны. В настоящее время Минфин России дорабатывает его с учетом поступивших, в том числе во время обсуждения проекта на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, конкретных предложений: о приведении положений проекта в соответствие с новыми нормами закона об охране окружающей среды (в частности – вступающими в силу с 1 января 2019 и 1 января 2020 годов), уточнении терминологии, порядка определения налоговой базы и т. д., отметила Елена Лебединская. Обновленную редакцию проекта министерство планирует подготовить к концу текущего года, внести законопроект в Госдуму – в течение I квартала следующего года. Причем предполагая, что рассмотрение проекта нижней палатой парламента вряд ли будет простым и быстрым, разработчики допускают возможность переноса срока введения экологического налога на год, то есть на 1 января 2021 года.

1 Проект федерального закона "О внесении изменений части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/08-18/00083016).

2 Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 16.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/08/02-17/00062590).

Мария Шувалова